河南新型城镇化视阈下的乡村治理转型方案
近年来, 中国城镇化进程不断加快, 城乡一体化进一步深入, 但同时一些如乡村空心化、公共服务滞后、发展动力不足等问题也逐渐凸显, 传统的乡村治理体系已无法适应城镇化发展要求。河南是一个人口和农业大省, 一些问题表现更为显著。为解决上述问题, 中央提出乡村振兴的战略规划。实施乡村振兴战略, 有效的乡村治理是前提, 应尽快建立适应经济社会发展的新的乡村治理体系。在政策导向上, 要注意顶层设计与区域实际相协调;在治理方式上, 积极探索多元主体共同参与的方式;在推进路径上, 要注重整体发展与重点突破的结合。
近年来, 伴随经济的快速发展, 中国城镇化进程不断加快。2011年, 中国城镇人口超过乡村人口, 1978-2017年, 城镇常住人口从1.7亿人增加到8.1亿人, 城镇化率从17.9%提升到58.5%。河南作为一个人口大省, 到2017年年底, 全省总人口达到10 852.85万, 城镇化率首次突破50%。在城镇化的发展过程中, 城乡融合逐渐深入, 但乡村空心化、公共服务滞后、发展动力不足等问题并未得到有效解决, 传统的乡村治理体系面临严峻的挑战, 亟须建立与城镇化相适应的新的乡村治理体系。
一、当前乡村发展面临的主要问题
河南省由于农村人口基数较大, 城镇化率相比其他省份稍显滞后, 一些问题的表现也相对突出。就笔者来看, 当前河南乡村发展面临的问题主要表现在发展基础、公共服务与发展动力三个方面。
1. 乡村“空心化”现象在河南省内各地区不同程度存在
在改革开放第一阶段, 城市经济的高速发展对劳动力的需求不断增加, 乡村劳动力大规模涌入城市, 居民从村落向集镇和城镇转移, 传统的以村落为基础的基层组织不断弱化和瓦解。在此过程中, 城乡之间的流动处于严重不均衡的状态, 乡村空心化随之出现。
针对乡村空心化现象, 学界有很多不同观点。有学者认为中国的乡村空心化现象已经十分严重, 威胁到中央政策在农村的落地, 继续下去农村经济甚至会崩溃。还有学者提出各项指标证明空心化远没有如此夸张, 对此有点“炒过头了”。就笔者近年来参与的多次调研来看, 对此问题应坚持客观和一分为二的观点。就河南省来说, 一方面乡村“空心化”已成为一种现象, 在各地农村不同程度存在, 从中央到地方对此都不否认;另一方面乡村“空心化”现象在不同地区及同一地区的不同地方表现是很不均衡的, 距离城市和城镇越远的地区越严重, 但城市和城镇周边地区不太明显。因此, 就当前来看, 在乡村振兴战略实施的过程中, 乡村空心化现象是无法回避的问题, 但也没有必要过于悲观。就它的形成来看, 跨越了相当长的一个阶段, 那么问题的解决也必然经历一个过程。
2. 公共服务与保障体系仍相对滞后
近年来, 在政策和实践层面, 国家持续不断地加大了对乡村基础设施的支持力度, 各级政府也增加了对乡村道路、农田水利设施和村容村貌等的建设投入, 广大农村的基础设施状况有了很大改观。但由于城乡差距由来已久, 公共服务及其设施整体落后的局面在短期内很难全面改观, 突出表现在文化教育、医疗卫生、社会保障等多个方面。
文化教育方面, 在国家普及九年制义务教育多年后, 许多乡村却出现了另外一种现象, 就是原有的中小学规模越来越小甚至消失。一部分孩子跟随外出务工父母出去上学了, 还有一部分集中到县城、集镇等寄宿制民办学校, 从而直接导致传统的公办中小学发展出现停滞。医疗卫生方面, 在政策、资金、人才各方面支持力度不断增加的情况下, 这方面的变化是最大的。一直以来, 基层医疗卫生人才短缺是一个难题, 但随着全科医生培养规模的扩大, 这一状况正在缓解。政府加大了对乡镇卫生院的投入, 使其硬件设施得到了很大改善;新型农村合作医疗的不断深入推进, 大大减轻了农民的重病医疗负担。但不可否认的是, 在整体发展水平上, 乡村与城市基本水准还相距甚远, 目前农村医疗卫生状况不能满足乡村的实际需要。社会保障方面, 最突出的就是养老问题, 这一问题在城市尚未解决, 在乡村则更为明显。随着劳动力的大量外流, 留守的主要以老人为主, 传统的“养儿防老”已很难维持, 而能满足需要的社会养老体制还没有建立。
3. 发展内生动力严重不足
从经济发展的规律来看, 一个地区的发展既要靠外源性动力, 也要有内源性动力, 但主要依靠内源性动力。从近些年乡村发展状况来看, 尽管政府的投入力度在加大, 也就是外源性动力在增加, 但其内源性动力, 或者说内生动力却严重不足, 从而阻碍了农村的经济社会发展, 这种情况在贫困地区尤为突出。就如习近平总书记所说:“没有内在动力, 仅靠外部帮扶, 帮扶再多, 你不愿意‘飞’, 也不能从根本上解决问题。”
改革初期, 解放和发展生产力的内在要求与人民群众渴望富裕的激情, 扫除了农村改革的主要障碍, 广大乡村充满了生机和活力, 经济和社会生活水平迅速恢复并快速增长。但另一方面, 虽然当时的中国是一个农业大国, 但8亿农民人均耕地却不足1.5亩, 显然不足以支撑农村的持续发展, 因此农村人口向城市转移就成为必然趋势, 河南省也同样如此。当然也正是在这一过程中, 乡村的资源和人才等有生力量不断流入城市。就目前来看, 乡村发展内生动力不足主要表现在资本、产业和人才三个方面。资本方面, 受政策影响, 城市资本向乡村转移涉及的程序较为复杂, 而自有资本一部分投入到城市, 一部分投入到城镇, 回流到乡村的占比较小。产业方面, 进步虽然比较明显, 但整体质量仍有待提高, 主要还是以中低端加工为主, 结构性矛盾比较突出, 中央近年来反复强调的推进农业供给侧结构性改革目的也在于此。人才方面, 这是当前乡村发展的最大短板, 在科技、医疗、教育、管理、服务等各个领域都有体现。乡村有生力量流出多而流入少, 乡村发展面临严重的人力资源危机。原因可能有很多, 但最主要的还是缺乏人才生存与发展的有利环境。
二、实施乡村振兴战略的关键在治理
习近平总书记在十九大报告中提出了“乡村振兴战略”, 并明确提出“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”[2]22的总要求。对于“三农”问题, 中央历来都是高度重视的, 这从近年来中共中央一号文件的内容可以清楚地看出来。但是, 有几个问题需要思考:一是为什么在当前这个时间节点提出“乡村振兴战略”;二是为什么以前所未有的力度突出“三农”问题;三是为什么在总要求里面强调指出“乡村治理”问题。对于这三个问题, 需要从以下几个方面进行理解。
1. 中国所处历史方位的变化
党的十九大报告提出:“经过长期努力, 中国特色社会主义进入了新时代, 这是我国发展新的历史方位。”[2]7这一新的历史方位含义很多, 但就经济社会发展水平来看, 我们正从“欠发展”时期步入“发展起来”时期, 以前解决不了的问题现在可以解决了。改革初期, 在政策激励下, 中国的农村迅速焕发了生机和活力, 经济和生活水平迅速提高。但随着改革重心向城市的转移, 农村的发展开始减缓, 城乡之间的差距也逐步拉大。在这一阶段, 农村劳动力向城市大量流动, 并且以青壮年为主。就世界各国经济发展的规律和经验来看, 在工业化初期, 由于不同产业间从业收入差别的原因, 第一产业向第二和第三产业的流动是一个必然现象。在这一时期, 提乡村振兴显然是不太合适的。自2006年中央宣布全面取消农业税开始, 到2008年全球金融危机影响下的农民工大规模返乡, 农村劳动力向城市大量流动现象开始有所改变。尤其是近几年中国经济的持续稳定增长以及城镇化率的不断提高, 农村劳动力向城市的流动趋于稳定甚至出现回流。就国际经验来看, 这同样是一个基本规律。因此, 中央现在提出实施“乡村振兴战略”恰逢其时。
2. 时代使命与任务的变化
在革命战争乃至中华人民共和国成立初期, 时代使命和任务就是努力使中国人民“站起来”;改革第一阶段的任务和使命是使中国人民“富起来”;十八大以来, 中国人民开始走向“强起来”阶段。前两个阶段的任务和使命已经完成, “十八大以来”这一阶段面临的困难和压力更加突出, 发展起来后的风险和问题并不比不发展时少。从社会主要矛盾的变化来看, 人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾日益凸显, “三农”问题在当前就显得比以往任何时候更加突出。就如习近平总书记在十九大报告中指出的:“民生领域还有不少短板, 脱贫攻坚任务艰巨, 城乡区域发展和收入分配差距依然较大, 群众在就业、教育、医疗、居住、养老等方面面临不少难题。”[2]6-7从十九大报告首次提出乡村振兴战略到2018年中央一号文件全面部署实施, 从提出精准扶贫到脱贫攻坚, 都清楚地表明了解决“三农”问题的重要性和迫切性。针对时代目标和任务, 在发展理念上, 习近平总书记提出要“以人民为中心”;在发展目标上, 要从“让一部分人先富起来”转向“使全体人民共享发展成果”, 并更加注重“共同富裕”;其阶段性任务, 就是要“全面建成小康社会”。
3. 抓重点、补短板与强弱项
在7.26讲话中, 习近平总书记强调指出:“我们要按照党的十六大、十七大、十八大提出的全面建成小康社会各项要求, 突出抓重点、补短板、强弱项, 特别是要坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的攻坚战, 坚定不移深化供给侧结构性改革, 推动经济社会持续健康发展, 使全面建成小康社会得到人民认可、经得起历史检验。”[1]63在全面建成小康社会、全面推进国家治理现代化的过程中, 哪些才是重点、短板和弱项呢?这要分几个层次来看。
首先, 在国家层面, 经过长期努力, 近5年来全国农村贫困人口与贫困发生率逐年下降, 农村居民可支配收入迅速增长。但相对于城市区域, 农村在经济、社会、文化、教育、金融等方面仍远远落后, 已成为影响国家整体发展的明显的短板和弱项, 因此必须把农业农村农民问题当作首要工作来抓, 这也正是提出实施乡村振兴战略的初衷所在。其次, 就乡村振兴战略总要求的五个方面来看, 要解决好产业兴旺、生态宜居、乡风文明、生活富裕四个方面, 离不开有效的乡村治理。因此, 乡村治理就成为乡村振兴战略的重点问题。再次, 在治理方面, 十九大报告提出到2035年基本实现国家治理体系和治理能力现代化, 到21世纪中叶要实现国家治理体系和治理能力现代化。在国家整体治理体系中, 目前的乡村治理属于明显的短板和弱项。因此, 在今后一个时期, 尽快建立适应经济社会发展的新的乡村治理体系必然成为一个重点。
三、构建现代乡村治理体系的实践路径
在新型城镇化快速推进的时代背景下, 落实好中央提出的乡村振兴战略并最终实现乡村振兴的目标, 构建适应时代发展的乡村治理体系是第一步。既要遵照中央“三步走”的统筹安排, 又要突出区域实际;不仅要发挥政府的主导作用, 而且要引导多方主体共同参与;除了坚持整体推进, 还要注重重点地区的突破。
1. 政策导向上, 顶层设计要与区域实际相协调
乡村振兴是党在新时代提出的战略规划, 其顺利实施需要全党全国人民的共同努力, 既要有顶层设计, 还需要各地区出台具体的规划和措施。
就顶层设计来看, 目标任务已经非常明确。党的十九大提出实施乡村振兴战略, 并写入党章。2018年中央一号文件提出了三个阶段性目标, 分别是“到2020年, 乡村振兴取得重要进展, 制度框架和政策体系基本形成;到2035年, 乡村振兴取得决定性进展, 农业农村现代化基本实现;到2050年, 乡村全面振兴, 农业强、农村美、农民富全面实现”[3]5-6。在组织保障上, 明确提出“党政一把手是第一责任人, 五级书记抓乡村振兴”。应该说, 新时代乡村振兴的蓝图已经绘好。但在具体的治理实践中, 由于经济结构、发展水平、主体功能等区域特征的不同, 还需要各地区出台具体的规划和措施相配合。如东南部传统发达地区基于先发优势, 经济转型压力与地方财力远优于其他地区, 其承载的产业规模大、结构层次较高, 处于全国甚至全球产业链的高端。这些地区无论是城镇化规模还是水平都处于全国前列, 所面临的乡村治理压力相对较小。而传统农业大省如河南、四川、安徽等地区, 其城镇化率相对较低, 人口转移与农业劳动生产率的提高面临较大压力。青海、西藏等地区作为我国的重点生态功能区, 如果采用其他地区的经济发展模式, 其生态环境必然会遭到破坏, 结果可能会得不偿失。因此, 习近平总书记指出:“缩小城乡区域发展差距, 不能仅仅看作是缩小国内生产总值总量和增长速度的差距, 而应该是缩小居民收入水平、基础设施通达水平、基本公共服务均等化水平、人民生活水平等方面的差距。”[1]81因此, 在国家大的战略部署下, 还要根据各地区的不同实际制定相应的实施细则。对于工业化城镇化发展水平高的地区来说, 外源动力较足, 探索的范围和步子可以适当加大;对于人口转移压力较大的农业大省, 应该把培育乡村内生动力放在重点位置;而如生态功能区青海、西藏等地区, 除了发展生态农业、生态旅游等举措, 国家的政策倾斜也尤为重要。
2. 治理方式上, 积极探索多元主体共同参与的方式
运用法治方式、实行多元主体共同治理, 是我国近年来探索国家治理现代化的经验总结和实践创新, 在构建现代乡村治理体系过程中也要逐步探索这一治理手段。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出, 要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制, 坚持自治、法治、德治相结合, 确保乡村社会充满活力、和谐有序”[3]19。根据意见要求, 在具体的乡村治理中, 应着力做好三个方面。
首先, 要进一步强化基层党组织的主导作用。近年来, 农村基层党组织建设工作不断加强, 如规范化的“第一书记”选派机制、农村带头人队伍整体优化行动、基层小微权力腐败惩处等的实施。但另一方面, 遇到的难题也有不少。当下基层党组织在乡村治理中面临的难题, 其实很多都是由现代化的内容与结构变迁的进度不一致造成的。乡村社会正处于从“人治”走向法治、从“官治”走向“共治”的进程中, 一些根深蒂固观念的彻底转变, 是一项长期而艰巨的任务。强化基层党组织引领作用, 实现党的领导与基层民主良性互动, 对乡村社会沿着现代化治理轨道发展具有重要意义。其次, 有序引入社会力量的积极参与, 扩展乡村发展的外源动力。由于乡村没有经历工业化过程, 发展动力不足的问题始终存在, 仅靠政府力量的投入远远不够。因此, 当前乃至今后一个时期, 如何实现社会力量与乡村资源的结合是一个重要课题。在这一过程中, 基层政府要加强对社会资本下乡的有效监管, 防止出现违法违规行为, 使乡村集体经济和农户权益得到切实保障。再次, 在村民自治的基础上, 努力实现自治、法治与德治的有机融合。作为曾经的热点问题, 乡村自治在很多地区的实践效果并不理想。无论传统还是现代社会, 乡村秩序都是由自上而下的政府力量和土生土长的民间力量共同建构的。由于近年来人口流动的超常规化, 乡村自治的有生力量被严重削弱, 一系列矛盾和问题也随之显现。此外, 在从传统到现代的转换过程中, 广大乡村存在的文化特质如传统道德、价值取向、行为习俗等已逐渐消解, 而新的乡土文化体系尚未形成, 使得当前乡土文化发展呈现出多元化趋势, 一些不良社会风气也随之抬头并不断蔓延。因此, 在坚持自治的基础上, 逐步强化法治理念, 积极探索新的乡贤群体参与乡村治理等德治手段, 实现自治、法治、德治的有机融合, 从而保障充满活力、和谐有序的乡村社会的建立。
3. 推进路径上, 要注重整体发展与重点突破的结合
就当前乡村实际来说, 全国各地区发展是不均衡的, 即便是同一地区, 平原、山区、丘陵等不同区域在区位、交通、资源、功能等方面也存在差异, 其发展路径和进度必然无法同步。因此, 按照乡村振兴战略目标任务要求, 在具体的实践路径上, 应注意整体推进与重点突破的结合。
就河南省来说, 要按照中央“三步走”战略, 具体由三个维度入手。首先, 是制度供给, 主要着眼点是农村基本经营制度、农村土地制度、农村集体产权制度、农业支持保护制度、农村投融资制度等改革。制度建设带有根本性, 关系乡村治理体系转型的方向, 根本目的是为了增强乡村治理的系统性、整体性和协同性。其次, 建成是打好精准脱贫攻坚战, 这是一个基本前提和重要抓手。乡村要振兴, 首先必须要摆脱贫困。在乡村治理实践中, 贫困人口脱贫是最突出的问题和短板。就如习近平总书记所说:“虽然全面小康不是人人同样的小康, 但如果现有的7000多万农村贫困人口生活水平没有明显提高, 全面小康也不能让人信服。”[1]80再次, 是民生保障, 着力点在农村基础设施、基础教育、就业服务、社保体系、公共卫生、人居环境等方面, 这些直接关切乡村居民的现实利益, 最容易引起反应和共鸣, 同时也是主要矛盾点。城乡差异的不平衡不充分问题是长期形成的, 从根本上扭转乡村落后的状况也不可能一蹴而就, 因此, 整体推进乡村振兴必须分步骤分阶段进行。但整体推进也并不意味着同步发展, 在当前乡村整体起点较低、外源动力不足的条件下, 在某些条件较好的区域或产业率高的领域先实现突破, 从而打破整体落后局面, 起到良好示范效应也是很有必要的。以河南省为例, “2014年颁布的河南省主体功能区规划, 将我省分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区”。所谓城市化地区, 是指靠近中心城市, 受城市市场辐射和带动效应较为显著的区域。这类地区虽然空间面积与人口占比相对较小, 但相对其他乡村区域发展水平和收入水平优势明显。农产品主产区的区域面积和人口比例相对较大, 是乡村的主体部分, 承担着主要的粮食生产任务, 与中心城市的交融互动很少, 人均收入与工业化发展水平较低, 是乡村治理的重点和难点所在。重点生态区如太行山脉、伏牛山脉、桐柏山脉、大别山脉地区, 处于丘陵山区, 相比平原地区虽然整体经济发展稍微滞后, 但文化资源、生态资源、特色农产品较为丰富, 在当前乡村投融资制度相对宽松的情况下, 有较强的社会资本吸引力。就以上三类地区而言, 继续深化区域分工是一个必然趋势, 城市化地区与重点生态区有望率先突破, 而农产品主产区则要稳步发展。城市化地区是联通城乡、工农, 实现三产融合的前沿阵地, 发展都市农业与高端农业, 打造现代农业发展高地是其努力方向。重点生态区应依托生态资源和历史文化资源优势, 正确处理经济发展与生态保护的关系, 大力发展生态农业与生态旅游业, 打造乡村生态旅游产业链, 把绿水青山尽早转变为金山银山。农产品主产区承担着保障粮食生产安全的任务, 下一步要继续推进农业人口转移, “强镇瘦村”, 加强小城镇建设, 从而不断提高农业规模化和产业化水平。（作者：郝红军 焦石文）